基层检察院服务保障民营经济健康发展的有效路径
——以长沙县检察院为视角
按照县委的部署安排，2019年9月至10月期间，我与第一调研组、检察联络室以及侦监、公诉、民行的同志们，结合“不忘初心、牢记使命”主题教育调研，对县域内民营企业发展情况、检察机关服务民营企业发展情况开展了集中调研活动，现将主要情况汇报如下。
一、调研工作的主要情况
本次调研主要采取走访、谈话、收集资料、调查问卷、
实地查看等形式。
第一阶段，9月初，我们于邀请长沙县政协、县工商联相关领导，长沙众城机械有限公司负责人、市政协委员杨德品、明城国际大酒店、市人大代表吴艳等30位民营企业家代表以及湖南为君律师事务所律师代表来我院了解检察工作，并召开联席座谈会与企业家们开展面对面谈话，介绍检察机关的各项职能，尤其是我院近三年来服务民营企业、民营经济的相关做法与成效，听取民营企业家当前经营管理存在的问题以及对检察工作的意见建议，本次座谈会同步收集“基层检察院服务保障民营经济健康发展”企业家调查问卷32份，收集企业家反映生存、发展问题、对检察机关相关意见建议8条。
第二阶段，9月中旬至10月上旬，我们在与30位民营企业家代表谈话交流的基础上，多次派员联系、拜访长沙经开区管委会办公室、县工商联办公室、县政府经研室、县委政研室等相关职能部门，搜集、掌握县域产业园区发展概况、县域内民营企业发展情况、县委主要领导在经济形势分析会上的讲话文件等资料数据，并通过工商联了解长沙县商会第十三届七次常委会暨优化营商环境座谈会会议详情，收集企业家反映生存、发展问题、对政府相关职能部门的意见建议45条。
第三阶段，10月中旬至月末，我们主要采取蹲点调研、实地查看的方式开展了一系列调研工作。一是先后多次走访三一重工、山河智能等传统型机械工程制造业了解情况。其中10月24日，我们联合湖南省检察院、长沙市检察院相关职能部门以及24名来自河北、甘肃、湖南的全国人大代表就“检察机关对民营企业的知识产权保护”方面深入三一重工进行重点考察；二是与中铁交通投资集团中南投资发展有限公司、广汽东阳汽车零部件有限公司、中铁建房地产集团中南公司长沙事业部等企业代表联合开展党建共建活动，探索检企党建共建促发展的服务途径；三是蹲点驻长沙县黄兴、黄花、安沙镇商会检察联络室掌握其工作开展情况，其中，在驻安沙镇商会检察联络室还邀请当地9名小微企业负责人促膝谈心，收集“基层检察院服务保障民营经济健康发展”企业家调查问卷9份，收集企业家反映生存、发展问题、对检察机关相关意见建议6条。
除了以上三个阶段的调研，我们还对我院过去近三年来所办理的涉企案件情况、发出的涉企检察建议情况、开展涉经济涉企业类专项行动情况等进行“回头看”进行梳理总结，并先后2次组织我院各部门负责人、检察联络室主任、员额检察官召开“检察机关服务保障民营企业健康发展”意见座谈会，收集各条线反馈存在困难及建议意见4条。通过上述工作，我们较为全面地掌握、了解了县域内民营企业生存、发展境况以及当前检察机关服务保障民营企业健康发展存在的问题与瓶颈。在此基础上，我们计划于2019年11月继续开展检察机关服务保障民营经济健康发展主题调研，重点抓好以下三件事：一是制定、出台一项检察机关服务保障民营经济健康发展的机制或制度；二是及时跟进、督办前期调研中所收集的反馈问题及意见；三是继续听取县“四大家”、有关职能部门以及人大代表、政协委员、人民群众对检察机关加强和改进服务保障民营经济健康发展所存在的意见和建议。
二、长沙县2019年县域经济情况以及民营经济概况
1、县域经济总况。长沙县毗邻湖南省会长沙，是中央确定的“全国18个改革开放典型地区之一”，工业发达、企业云集，初步形成工程机械、电子信息、汽车制造三大产业集群，辖有国家级20强经开区以及星沙、黄花等8个产业基地。去年以来，长沙县紧扣“强园富县、优二兴三、转型升级、融合发展”工作思路，聚焦经济抓项目、抓产业、抓城市、抓民生，截至2019年7月，完成地区生产值 696.67 亿元，同期增长7.7%；固定资产投资 494.3 亿元，同期增长11.6%；社会消费品零售总额266.5 亿元，同期增长 9.6%；地方一般公共预算收入58.26亿元，同期增长12.57%。
2、企业发展概况。县域内现有上汽大众、三一集团、蓝思科技等规模以上企业411家。其中，经开区企业182家，镇街企业229家，高新技术企业 286家、市级以上智能制造示范企业81家。2019年，新增30 家规模企业（数量居四县市区第一）、3 家高新技术企业，有25家企业进入省、市重点上市企业资源库，创建国家级智能制造试点企业 6个、省级试点企业 12个。
3、民营经济情况。2019年，县域内各类市场主体达 12.29 万户，同比增长 24.6%。全县私营市场主体共计11.40万户，占全部市场主体的92.8%，较之2018年新增20133户，同比增长24.19%，其中企业达28621户，个体85369户，所吸纳从业人员占全部从业人员的96.3%。从以上数据可以看出：民营企业对全县GDP增长贡献逐渐增大，日渐成为推动市场化、扩大就业的重要力量与主要渠道，不断促进产业结构优化和技术创新。
综合各方资料，长沙县县域经济整体呈现出稳中有进、稳中向好的发展态势，但同时也存在着市场主体优势企业不多、项目建设规模速度放缓、工业经济后劲支撑乏力等问题短板。正如裕谋书记在半年度经济形势分析会上所强调的“短板就是差距，差距就是潜力，潜力就是后劲。”要坚持问题导向，精准靶向施策，就必须更加重视更新观念，重视创新引领，重视优化环境，重视改善民生，而这些都与民营经济、民营企业的发展息息相关。“民营经济活全局活，民营经济兴全局兴”，习近平总书记在民营企业座谈会以及对民营企业家的多次交流中都反复强调“法治是最好的营商环境”，服务保障民营企业健康发展，检察机关责无旁贷。
三、长沙县检察院服务民营经济的主要举措
为全面落实习近平总书记、张军大检察官关于服务保障民营企业健康发展的重要讲话精神，长沙县检察院认真贯彻中央政法委服务民营企业健康发展15条意见以及高检院办理涉民营经济11条执法司法标准，坚持“办案与服务并行、惩治与保护并重、打击与预防并举”，服务保障民营企业健康发展。其三年来相关做法可总结如下：
1、坚持除虫护花，依法保障企业家合法权益和正常经济活动。充分履行检察机关批捕、起诉、监督职责，为民营企业创新发展提供强有力的法治保障。一是严厉打击各类犯罪，当好企业和企业家合法权益的保护者。建立涉经济类案件专办小组，2017年来，打击破坏企业生产经营秩序、破坏公平竞争环境、侵犯企业家人身财产安全等影响民营经济发展的各类刑事犯罪62件98人。其中，重点打击合同诈骗、非法经营、强迫交易等扰乱市场秩序类犯罪51人，打击侵犯商业秘密、商标等知识产权类犯罪29人，打击阻工扰工、敲诈勒索等破坏企业项目施工环境类犯罪17人，打击以盗、骗、抢等行为侵害企业利益的刑事犯罪33人，打击企业内部“蛀虫”式犯罪20人。在加大追赃力度，积极为民营企业挽回和减少经济损失的同时，主动对接“对接北上广、优化大环境”专项行动，打击非法吸收公众存款等涉众型经济犯罪20人，打击破坏金融管理秩序、金融诈骗类犯罪35人，在行政执法局设立检察联络室，建立行政执法检察监督机制，针对妨害企业生产经营、损害企业合法权益类问题，收集、移送相关线索2条，发出检察建议3件。二是准确把握法律政策界限，维护民营企业创新创业积极性。坚持罪刑法定，严格把握“罪”与“非罪”界限，严格区分违规与违法、经济活动中不正之风与违法犯罪等界限，进一步统一执法尺度，对企业生产、经营、融资等经济行为，除法律明确禁止外，不以违法犯罪处理。强化检察监督，重点监督违法插手经济纠纷、违法冻结扣押民营企业财产等问题，保护民营企业合法权益。三是审慎适用逮捕强制措施，降低办案对正常经济活动的影响。着力落实“涉企案件经济影响评估制度”，推行涉企案件单独收案登记制度，建立专门流转通道，加强对该类案件的独立统计和专题分析。针对关键部门、关键岗位人员以及认罪态度较好、社会危险性不大、逮捕可能导致企业运作困难等情况，慎用逮捕措施，并对已逮捕的加强羁押必要性公开审查。三年来，我院共对16名涉嫌轻微刑事犯罪的企业技术骨干依法不予逮捕，对2名企业家提出变更强制措施的检察建议并得以采纳。如我院在审查湖南人健混凝土有限公司股东、副总经理陈某某挪用资金案时，考虑到陈某某另外单独经营着一家物流公司和建材商贸公司，两家公司因陈某某被羁押从而无法正常运转，且受害公司及其他股东在陈某某家属足额退赃的情况下已出具谅解书，为保障民营企业正常生产经营，依法对陈某某作出不批准逮捕的决定。
2、创新服务平台，探索构建亲清新型检企关系。主动跨前一步，适应民营企业“二次创业”司法需求，积极开展多层次、全方位的司法服务，提高服务保障的针对性和精细度。一是打造“检企共建”平台。在长沙经开区设立检察室，及时收集产业园区相关职能部门和企业的控告申诉举报，并提供法律咨询、宣传等活动。在重点企业设立检察服务窗口，选派检察业务骨干与企业党委、法务等部门对接，和广汽菲克、山河智能等20余家大型企业开展检企共建工作，为企业创新创业提供线索受理、案件办理、犯罪预防、法律咨询等“一站式”司法服务。2017年来赴企业平息劳资纠纷矛盾、处理涉企刑事和解等问题40余次，走访中小微企业120余家。二是善用“企业检察联络员制度”。选聘企业高层管理人员担任检察联络员，及时沟通协调企业发展中遇到的涉法问题，同时协助开展法律援助、法制宣传、检务公开和预防职务犯罪等八项职能, 架设检企联系“直通热线”。三是积极发挥“检察+工商联”、“检察联络室+商会”的辐射作用。制定《依法保障促进非公有制经济健康发展的意见》，在县工商联、各镇街设立检察联络室，与县域内18个镇（街）商会、13个行业协会每月定期联系沟通。联合县工商联召开服务非公经济推进会，建立联席会议制、情况通报制等，以加强民营企业和重点行业法制教育、法律风险防控和营造安全稳定的市场环境为重点，完善常态化协作配合机制。
3、活用检察资源，为企业提供更加优质检察产品。高度关注经济发展中的新情况新问题，特别是经济转型、创新创业等方面的新需求，认真研究司法保障新举措。一是开展多元化涉企法律监督。用好刑事诉讼监督、民事行政诉讼监督、公益诉讼等多种监督手段，加强对各类主体的权益保护。对涉企刑事案件生效判决、裁定的执行监督，对涉企债权债务、劳动争议等民事行政裁判、执行监督申请等进行快速办理，如刘某不履行法院生效判决，恶意拖欠企业垫付货款及违约金92万并涉嫌转移财产，我院接到企业申诉后，及时将犯罪线索移交侦查机关，并对后续侦查提出明确意见，现刘某已被法院判处拒不执行判决、裁定罪，执行标的已落实到位。二是通过检察建议帮助企业堵漏建制。结合近年办理的涉企刑事犯罪案件，系统分析犯罪特点、案发原因及管理漏洞，重点调查可能影响企业、行业健康发展的风险或隐患问题，综合运用警示教育、检察建议等手段，帮助企业规避风险、健全现代企业制度。如针对三一重工ECC系统被非法解锁一案，多次走访企业进行比对实验、调取后台数据，促使犯罪嫌疑人被依法定罪、拖欠货款客户如期支付尾款数千万元，并回访企业举办法治讲座，提出控制信用销售风险、堵塞技术漏洞的检察建议，得到了企业采纳和称赞，相关做法获检察日报头版头条报道。三是强化对企普法宣传。选拔业务骨干组建法制宣讲团赴民营企业内部作职务犯罪预防专题讲座和廉洁教育座谈会，编撰印发企业维权宣传手册，对民营企业开展针对性法律服务。通过送法入园区、“检察开放日”及“两微一端”等形式推进民营企业廉政文化建设，营造依法管理、诚信经营的良好氛围。
四、本次调研中所发现民营企业当前存在的主要问题及
困难
本次调研我们共发出“基层检察院服务保障民营经济健康发展”企业家调查问卷50份，回收41份，其中，有效38份（有部分调查问卷已交至省院）。通过对调查问卷进行分析，我们可以从中看到，名列对民营企业经营发展影响最大的前三个因素依次是“通讯、供水供电、交通等基础设施”“经济和管理政策不稳定”“外部治安环境不佳”（如下图1所示）
图一：对民营企业经营发展的影响因子
图二：民营企业最希望获得检察机关帮助的内容
图三：企业家认为营商环境最需要改进的方面
名列企业家认为营商环境最需改进的前三个选项依次是“改善融资环境/拓宽融资渠道”“营造公平竞争的市场环境”“获得司法平等保护”。（如图3所示）名列民营企业最希望获得检察机关帮助的选项前三依次是“劳动合同、劳动争议、仲裁与解决方面”“合同诈骗、合同履行、合同纠纷与解决方面”“维护自身合法权益、防范法律风险方面”。（如图2所示），结合所征集到的企业家反映问题与实地走访结果，我们认为，当前县域内民营企业发展主要存在以下问题：
1、对民营企业的政府管理需进一步“解绑”。由于“惯性”作用，过去我们的宏观经济管理模式还存在一定“僵化”现象。具体表现在，调节经济仍以政府为主导, 没有充分发挥民营经济自主增长的活力, 对民营经济的管理依然存在一定职能交叉、重叠、错位、越位、缺位等状况。如部分企业家反映，一些曾经实行挂靠、合营等经营管理模式的民营企业在改制过程中往往没有有效的保护措施和手段, 在产权界定方面维权困难，多年来身份一直无法“合法”，但又一直正常缴税。又比如部分企业反映（在外地）办理用地手续时，存在自然资源管理局、建设局、（工业园）管委会“多头治水”相互矛盾，企业左右为难的现象。还有些企业反映，随着时代发展企业早就已经自己购买使用变压器，但电力部门却始终按照过去的标准收取“座机费”等。
2、对民营企业的司法保护还需进一步加强。在我国现有法律规定中，基本上还是以所有制类型对企业进行区分，不同所有制主体享受不同的权利。强调对公有财产的保护，而关于保护民营企业的财产、商业秘密、知识产权乃至企业家人身安全的内容相对较少，且大多比较笼统，部分司法人员或多或少存在“重公轻私”的观念，不能做到一视同仁。在调研中，有的企业家甚至直言“国家层面大力推动保护民营企业是好事，希望形成永久、良好的政策机制，而不要搞运动式的帮扶，那反而是对营商环境的一种破坏。”此外，部分民营企业反映曾遭遇地方村霸、恶势力的敲诈勒索（此事我们已经予以关注跟进），还有企业反映在遭遇“老赖”不履行合同约定时，维权存在“执行难”、“跨区域难”的种种问题。
3、对民营企业的金融支持力度还需进一步加大。企业发展需要钱，而民营企业家普遍反映民营企业长期存在贷款额度小, 手续繁杂, 贷款担保机构和办法滞后等情况, 严重影响了民营企业投资、 融资和扩大再生产能力。一些企业家反映“和银行签好3000万的贷款合同，银行放了一部分款后不肯再履行合同，对这种行为，企业也只能无可奈何。”
4、民营企业自身的缺陷不容忽视。一些本土民营企业起步层次低，发展规模小，生产经营及管理方式粗放，难以产生应有的经济和社会效益；一些较大规模的企业，对市场培育、产品开发、技术创新等方面的重视不够，产业链条短，市场份额低，管理方式落后，距建立现代企业管理制度尚有较大差距。
五、基层检察院从司法保障层面回应上述问题的相关思
考
保护民营企业、优化营商环境不是一家之事，需要人大、党委、政府以及司法机关等多个主体共同努力。作为国家法律监督机关，人民检察院尤其是基层检察院应当如何强化对民营企业的司法保护？根据张军大检察官在2019年大检察官研讨班上所强调的“新时代检察机关应定位于刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察四项基本职能”“突出发挥以“服务”“保障”为导向的检察作用”等重要论述，结合本次调研所得，我们认为，检察机关优化营商环境、服务保障民营企业，需要检察机关在商事主体保护、商业活动规范与政策、基础服务管理等环节中，充分发挥“四大检察”职能。
1.充分发挥刑事检察职能确保民营企业活动依法进行。检察干警要进一步转变理念，在强调刑事检察职能打击犯罪的同时，坚持对民营企业依法保护、全面保护、平等保护。首先，保护市场经济参与者的人身和财产安全。依法严厉打击严重影响社会治安和人民群众安全感的违法犯罪案件，切实增强企业家人身安全感，特别是侵犯财产类犯罪；其次，对社会危险性不高的涉案企业法定代表人、技术骨干、高层管理等重要岗位人员，慎用逮捕强制措施，切实履行羁押必要性审查职责；再次，准确区分经济纠纷与经济犯罪、企业正当融资与非法集资等界限，注重听取有关行业主管、监管部门意见，以发展的眼光全面客观看待改革开放以来各类企业特别是民营企业经营发展过程中存在的不规范问题，防止司法不当介入企业正常生产经营活动。
2.充分发挥民事检察职能确保民营企业纠纷有效解决。坚持各类产权主体的诉讼地位和诉讼权利平等、法律适用和法律责任平等、法律保护和法律服务平等，努力为保护企业和个人合法产权提供优质司法产品。畅通民营企业申请监督渠道，规范民事诉讼监督案件的受理和审查程序；加大对涉民营企业民事判决、裁定的监督力度，对符合《民事诉讼法》规定条件的，依法提出抗诉、再审检察建议，切实维护司法公正；加强对民事执行活动监督，依法保护民营企业的财产权益。依法开展虚假诉讼案件监督，努力营造法治化营商环境。
3、充分发挥行政检察职能平等保护民营企业合法权利。完善行政执法与行政检察协作机制，服务保障政府“放管服”改革，配合政府转变职能，深化简政放权，支持和促进依法行政。深入探索行政执法与行政检察信息共享平台、行政复议与行政检察信息共享平台等工作机制。对办案中发现的行政机关监管漏洞、行业风险等，积极运用检察建议等方式，支持、帮助监管部门堵漏建制，推动事中、事后监管方式创新。积极探索对涉及人身、财产权益的行政强制措施的检察监督，防止违法行政行为对企业家合法权益的侵害。对履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权，造成国家和社会公共利益受到损害的行为，有效运用诉前程序和提起公益诉讼等方式，积极推动行政机关依法履职。
4.充分发挥公益诉讼检察职能构建优化营商环境保障体系。努力通过强化检察公益诉讼工作来强化企业合法合规意识、强化行政机关依法及时高效执法的意识。就民事检察公益诉讼工作而言，要综合运用联合执法、检察建议、诉前磋商等方式开展整治活动，切实发挥检察机关保障民生、维护公益的职能；就行政检察公益诉讼工作而言，要通过督促行政机关依法履行职责，维护生态环境和消费者权利，从而达到净化市场环境、剔除违法经营、不符合市场规律的企业的作用。
